摘要：建設(shè)工程違法分包和轉(zhuǎn)包是建設(shè)工程的頑疾，是工程建設(shè)從施工到驗(yàn)收一直到使用過(guò)程中出現(xiàn)各種安全、質(zhì)量事故的萬(wàn)惡之源。文章針對(duì)建設(shè)工程的違法分包、轉(zhuǎn)包問(wèn)題進(jìn)行剖析，進(jìn)而提出對(duì)建設(shè)單位具有指導(dǎo)意義的解決違法分包、轉(zhuǎn)包的方法，希望對(duì)建設(shè)單位在治理違法分包、轉(zhuǎn)包工作中有所幫助。 論文
. 關(guān)鍵詞：建設(shè)工程 違法分包 工程建設(shè)
近年來(lái)，隨著《合同法》、《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的宣傳、實(shí)施，建設(shè)工程中招標(biāo)人和中標(biāo)人的行為得到了有力的規(guī)范，但建設(shè)工程的轉(zhuǎn)包和違法分包行為還是屢禁不止，根據(jù)2007年國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的第2號(hào)審計(jì)公告數(shù)據(jù),全國(guó)34個(gè)高等級(jí)公路建設(shè)項(xiàng)目,其中被建設(shè)單位違規(guī)直接發(fā)包和指定分包工程達(dá)17.96億元,施工單位違規(guī)轉(zhuǎn)分包工程達(dá)72.39億元。建設(shè)工程的轉(zhuǎn)包和違法分包行為嚴(yán)重干擾著建設(shè)市場(chǎng)秩序，危害著工程質(zhì)量，甚至威脅著人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。上�！�1115”特別重大火災(zāi)事故、上海蓮花河畔景苑倒樓事件、都江堰至汶川公路董家山隧道瓦斯爆炸事故等慘例，這些血的教訓(xùn)要求建設(shè)單位不得怠于治理,必須拿出策略，重拳出擊。筆者現(xiàn)就建設(shè)工程的違法分包、轉(zhuǎn)包問(wèn)題做些剖析，進(jìn)而探討建設(shè)單位治理違法分包、轉(zhuǎn)包的對(duì)策。
一、違法分包和轉(zhuǎn)包的認(rèn)定
（一）違法分包的認(rèn)定
所謂分包，即對(duì)項(xiàng)目實(shí)行總承包的單位，將其總承包的項(xiàng)目的某一部分或幾部分，再發(fā)包給其他的承包單位，與其簽訂分包合同的行為。此時(shí)中標(biāo)人就成為分包合同的發(fā)包人。違反法律限制條件的分包即為違法分包�！督ㄖā芬�(guī)定，禁止總承包單位將工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位。建筑工程主體結(jié)構(gòu)的施工必須由總承包單位自行完成�？偝邪鼏挝豢梢詫⒊邪こ讨械牟糠止こ贪l(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的分包單位；但是，除總承包合同中約定的分包外，必須經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可。國(guó)務(wù)院2000年1月30日發(fā)布的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第七十八條對(duì)違法分包進(jìn)行了界定，明確規(guī)定以下情形屬于違法分包：（1）總承包單位將建設(shè)工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位的；（2）建設(shè)工程總承包合同中未有約定，又未經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可，承包單位將其承包的部分建設(shè)工程交由其他單位完成的；（3）施工總承包單位將建設(shè)工程主體結(jié)構(gòu)的施工分包給其他單位的；（4）分包單位將其承包的建設(shè)工程再分包的。
需要注意的是，對(duì)一些大中型建設(shè)工程或結(jié)構(gòu)復(fù)雜工程，將總承包工程項(xiàng)目中的部分非主體、非關(guān)鍵性工程項(xiàng)目分包給其他專業(yè)的承包人，能發(fā)揮專業(yè)承包人各自的優(yōu)勢(shì)，對(duì)降低工程造價(jià)，提高施工效率，保證工程質(zhì)量有一定的好處，建設(shè)工程分包有其現(xiàn)實(shí)的意義。為避免機(jī)械適用法律規(guī)定認(rèn)定違法分包，給工程建設(shè)帶來(lái)不利后果，筆者認(rèn)為，對(duì)于分包，立法精神在于禁止總承包單位對(duì)建設(shè)工程分而不管，因此，建設(shè)單位界定違法分包行為時(shí)，需要審查總承包單位對(duì)于分包工程是否已盡項(xiàng)目管理義務(wù)，總承包單位的項(xiàng)目管理義務(wù)是事已涵蓋項(xiàng)目管理層面的廣度及深度，如未能完全涵蓋，即依據(jù)前述法律法規(guī)定認(rèn)定為違法分包，否則，不得機(jī)械式認(rèn)定為違法分包。
（二）違法轉(zhuǎn)包的認(rèn)定
《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第七十八條對(duì)違法轉(zhuǎn)包定義為：“是指承包單位承包建設(shè)工程后，不履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，將其承包的全部建設(shè)工程轉(zhuǎn)給他人或者將其承包的全部建設(shè)工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)給其他單位承包的行為”。建設(shè)單位通過(guò)招投標(biāo)，選擇適合自己需要的承包單位并與之訂立合同后，承包人應(yīng)當(dāng)全面履行合同約定的義務(wù)，完成項(xiàng)目任務(wù)，不應(yīng)將工程轉(zhuǎn)包給他人。承包人將建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給他人完成，是擅自變更合同主體的行為，違背了建設(shè)單位的意愿。要認(rèn)定違法轉(zhuǎn)包是否存在，筆者認(rèn)為，可以根據(jù)下列幾個(gè)方面的證據(jù)認(rèn)定：（1）承包主體已經(jīng)變更或者實(shí)際上已經(jīng)變更；（2）現(xiàn)場(chǎng)管理人員沒(méi)有承包人的管理人員；（3）承包人未對(duì)工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，未對(duì)方案、技術(shù)、質(zhì)量、安全等進(jìn)行管理；（4）工程施工的大型機(jī)具、設(shè)備、設(shè)施并非為承包人所擁有等情形。
二、違法分包和轉(zhuǎn)包行為的法律后果
（一）違法分包、轉(zhuǎn)包行為在法律上是禁止的
1999年10月1日起施行的《中華人民共和國(guó)合同法》對(duì)違法分包和轉(zhuǎn)包行為均予以禁止，該法第二百七十二條規(guī)定，承包人不得將其承包的全部建設(shè)工程轉(zhuǎn)包給第三人或者將其承包的全部建設(shè)工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給第三人。禁止承包人將工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位。禁止分包單位將其承包的工程再分包。建設(shè)工程主體結(jié)構(gòu)的施工必須由承包人自行完成。
（二）違法分包、轉(zhuǎn)包的合同是無(wú)效的
《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)違法分包、轉(zhuǎn)包行為認(rèn)定為無(wú)效，該法第五十八條規(guī)定，中標(biāo)人將中標(biāo)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給他人的，將中標(biāo)項(xiàng)目肢解后分別轉(zhuǎn)讓給他人的，違反本法規(guī)定將中標(biāo)項(xiàng)目的部分主體、關(guān)鍵性工作分包給他人的，或者分包人再次分包的，轉(zhuǎn)讓、分包無(wú)效�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》對(duì)違法分包、轉(zhuǎn)包合同的效力也進(jìn)行了確認(rèn)，該解釋第四條規(guī)定，承包人非法轉(zhuǎn)包、違法分包建設(shè)工程或者沒(méi)有資質(zhì)的實(shí)際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義與他人簽訂建設(shè)工程施工合同的行為無(wú)效。
三、建設(shè)單位治理違法分包和轉(zhuǎn)包的對(duì)策措施
治理建設(shè)工程違法分包和轉(zhuǎn)包問(wèn)題，建設(shè)單位必須按照標(biāo)本兼治，疏堵結(jié)合，綜合治理的原則進(jìn)行。筆者具體提出以下對(duì)策：
（一）建設(shè)單位要加強(qiáng)和完善工程招投標(biāo)工作
建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定，組織建設(shè)工程招投標(biāo)活動(dòng)。將承包人的信譽(yù)記錄及履約等級(jí)作為資格審查的必要條件。在招投標(biāo)過(guò)程中，制定內(nèi)容完整、全面的招標(biāo)文件、施工合同，要對(duì)項(xiàng)目的分包和轉(zhuǎn)包進(jìn)行明確的約定，不留任何模糊空間。如：在招標(biāo)文件、施工合同中，明確承包人可分包的非主要工程的名稱和參與分包單位的名稱；明確違法分包、轉(zhuǎn)包的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；明確違法分包、轉(zhuǎn)包出現(xiàn)后，承包方承擔(dān)的違約責(zé)任等。
（二）建設(shè)單位嚴(yán)格工程履約檢查制度
建設(shè)單位作為業(yè)主單位在招標(biāo)合同履行過(guò)程中，在充分發(fā)揮監(jiān)理單位作用的同時(shí)，要建立日常工程建設(shè)履約檢查制度，不定期進(jìn)行工程履約的監(jiān)督。履約檢查制度中，要對(duì)違法分包、轉(zhuǎn)包的檢查建立單獨(dú)的制度，可派駐工地代表隨機(jī)巡訪，并制作巡訪記錄。巡訪中發(fā)現(xiàn)的疑似違法分包、轉(zhuǎn)包的情形，根據(jù)巡訪記錄，隨時(shí)約談承包人，確認(rèn)違法分包、轉(zhuǎn)包情形存在時(shí)，及時(shí)補(bǔ)救、解決。筆者認(rèn)為，除非有不可克服的情況或發(fā)包人根據(jù)質(zhì)量、工期要求需要分包的以外，其他情況一律不準(zhǔn)以任何形式進(jìn)行分包或轉(zhuǎn)包。
《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第3條規(guī)定了在我國(guó)境內(nèi)必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，該法第49條規(guī)定了必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目而不進(jìn)行招標(biāo)的法律后果�？梢�(jiàn)，對(duì)于必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，如果不進(jìn)行招標(biāo)是為法律所絕對(duì)禁止的。當(dāng)事人之間相互串通，在承包人通過(guò)招標(biāo)方式取得建設(shè)工程承包權(quán)后，又將建設(shè)工程承包權(quán)轉(zhuǎn)讓或分割承包給其它施工單位，發(fā)包人對(duì)此轉(zhuǎn)讓或分包又給予了承認(rèn)，則等于另一施工單位未經(jīng)招投標(biāo)程序即取得了承包人的權(quán)利，此種情形與招投標(biāo)法等法律立法本意所不允許。因此，建設(shè)單位對(duì)承包單位的分包把關(guān)要嚴(yán)，對(duì)承包單位的轉(zhuǎn)包行為在任何情形下均不能承認(rèn)，不為招投標(biāo)工程的違法分包和轉(zhuǎn)包提供空間。對(duì)確需分包的工程，建設(shè)單位要嚴(yán)格履行監(jiān)理工程師審查、項(xiàng)目法人同意”的報(bào)批手續(xù)，對(duì)分包單位的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格審查�？梢院炗啺l(fā)包人、承包人、分包人三方分包合同，明確三方責(zé)權(quán)利，這樣發(fā)包人作為直接合同的權(quán)利義務(wù)人，可以直接監(jiān)管承包人與分包人。
(三)建設(shè)單位要加強(qiáng)與政府行政部門的溝通，充分發(fā)揮政府行政部門的管理作用
《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》、國(guó)務(wù)院頒布施行的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》賦予了政府行政部門監(jiān)督的職責(zé)，假設(shè)有關(guān)部門能按照法律和規(guī)章的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職能到位，那么違法分包、轉(zhuǎn)包行為應(yīng)當(dāng)會(huì)得到比較好的遏制。因此，建設(shè)單位要加強(qiáng)與政府行政部門的溝通，發(fā)現(xiàn)有違法行為即時(shí)向政府行政部門報(bào)告。根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第五十八條：“……處轉(zhuǎn)讓、分包項(xiàng)目金額千分之五以上千分之十以下的罰款；有違法所得的，并處沒(méi)收違法所得；可以責(zé)令停業(yè)整頓；情節(jié)嚴(yán)重的，由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照”，以及《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第六十二條：“違反本條例規(guī)定，承包單位將承包的工程轉(zhuǎn)包或者違法分包的，責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得、罰款、責(zé)令停業(yè)整頓、降低資質(zhì)等級(jí)；情節(jié)嚴(yán)重的吊銷資質(zhì)證書(shū)”之規(guī)定，對(duì)違法分包、轉(zhuǎn)包的施工單位，政府行政部門有權(quán)予以查處。
(四)建設(shè)單位應(yīng)要求監(jiān)理單位履行好監(jiān)督承包方依合同履行權(quán)利義務(wù)的責(zé)任
為確保工程安全和質(zhì)量，監(jiān)理單位監(jiān)督施工企業(yè)不轉(zhuǎn)包和違法分包是監(jiān)理的法定責(zé)任。監(jiān)理在施工第一線工作，最了解實(shí)際情況，監(jiān)督也會(huì)最有實(shí)效。監(jiān)理單位及時(shí)指出承包人轉(zhuǎn)包或違法分包工程，要求承包人改正，從而使轉(zhuǎn)包或違法分包問(wèn)題得到及時(shí)糾正。因此，建設(shè)單位從招投標(biāo)開(kāi)始，就應(yīng)明確監(jiān)理單位加強(qiáng)對(duì)施工企業(yè)的轉(zhuǎn)包和違法分包的監(jiān)督、檢查的責(zé)任。對(duì)監(jiān)理單位未及時(shí)發(fā)現(xiàn)施工單位轉(zhuǎn)包和違法分包的，或因此造成安全、質(zhì)量事故的，建設(shè)單位要積極追究監(jiān)理單位的責(zé)任，嚴(yán)重的要依法報(bào)案，追究有關(guān)人員瀆職的刑事責(zé)任。
（五）建設(shè)單位應(yīng)充分發(fā)揮法律中介機(jī)構(gòu)的作用
法律中介機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性（中立性）的特點(diǎn)，法律中介機(jī)構(gòu)與其他社會(huì)主體之間保持著距離，它以獨(dú)立的行為規(guī)則和獨(dú)立的利益立場(chǎng)與其他社會(huì)成員發(fā)生交往。這種獨(dú)立性，是法律中介機(jī)構(gòu)權(quán)威的來(lái)源，在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)法治較為健全的國(guó)家中，法律中介機(jī)構(gòu)的地位及影響力是很突出的。此外，法律中介機(jī)構(gòu)的人員有必要的法律專業(yè)知識(shí)，這種知識(shí)是其他社會(huì)成員在面對(duì)和處理法律事務(wù)時(shí)所缺失的。因此，為治理違法分包、轉(zhuǎn)包行為，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮法律中介機(jī)構(gòu)的作用。如：聘任法律中介機(jī)構(gòu)，對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行審查、對(duì)投標(biāo)主體資格進(jìn)行調(diào)查、對(duì)施工單位的履約能力進(jìn)行調(diào)查、對(duì)施工單位曾經(jīng)是否因出借資質(zhì)的行為或?qū)⒔ㄔO(shè)工程違法分包、轉(zhuǎn)包行為而受到過(guò)處罰進(jìn)行調(diào)查，審查、調(diào)查結(jié)果作為決策的參考依據(jù)之一。建設(shè)單位還可以安排法律中介機(jī)構(gòu)人員對(duì)報(bào)名參加投標(biāo)的單位，事先專門針對(duì)建設(shè)工程違法分包、轉(zhuǎn)包問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明。說(shuō)明時(shí)，應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)違法分包、轉(zhuǎn)包的法律后果。讓投標(biāo)單位明確：政府行政部門發(fā)現(xiàn)違法分包、轉(zhuǎn)包行為對(duì)違規(guī)單位的處罰措施；到了訴訟階段，違法分包、轉(zhuǎn)包的合同被認(rèn)定無(wú)效后，人民法院根據(jù)《民法通則》第134條的規(guī)定，對(duì)非法所得將進(jìn)行收繳；違法分包、轉(zhuǎn)包被確認(rèn)后，建設(shè)單位可以起訴要求原中標(biāo)單位賠償因違法分包、轉(zhuǎn)包給自己造成的損失等等。讓參加投標(biāo)的單位懾于法律的威嚴(yán)及建設(shè)單位杜絕違法分包、轉(zhuǎn)包的決心，在投標(biāo)的過(guò)程中充分考慮自己的施工能力，正確做出投標(biāo)響應(yīng)，中標(biāo)后能夠正常施工，放棄違法分包、轉(zhuǎn)包計(jì)劃。
四、結(jié)語(yǔ)
違法分包和轉(zhuǎn)包是建設(shè)工程的通病和頑癥，研究如何解決建設(shè)工程違法分包、轉(zhuǎn)包問(wèn)題應(yīng)當(dāng)是建設(shè)單位必要工作，不斷實(shí)踐和完善解決違法分包、轉(zhuǎn)包頑疾的方法更是擺在建設(shè)單位面前的重要任務(wù)。筆者僅在一定范圍內(nèi)對(duì)建設(shè)單位在治理違法分包、轉(zhuǎn)包問(wèn)題提出建議，希望對(duì)建設(shè)單位在治理違法分包、轉(zhuǎn)包工作中有所幫助。
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