新型城鎮(zhèn)化
編者按：隨著《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》的正式發(fā)布，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)正式啟動(dòng)。然而，面對(duì)如此大規(guī)模的城鎮(zhèn)化建設(shè)，“錢從哪里來”已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化過程中需要率先作答的問題，事關(guān)改革的成敗。
近日，保監(jiān)會(huì)印發(fā)了《保險(xiǎn)業(yè)服務(wù)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)，保險(xiǎn)資金的融通功能將為推進(jìn)中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供有力的財(cái)力保障，保險(xiǎn)資金也將通過進(jìn)一步深化投資運(yùn)用改革，支持城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目。
財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安曾公開表示，2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。顯然單靠保險(xiǎn)資金并不能滿足中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)資金的需求。
42萬億元，這無論對(duì)于投資還是消費(fèi)都具有巨大的拉動(dòng)力，進(jìn)而使得城鎮(zhèn)化促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)性的發(fā)展?jié)摿�。不過，“錢從哪里來”一直是中國(guó)城鎮(zhèn)化過程中的一個(gè)難題。
多元化資金渠道化解金融風(fēng)險(xiǎn)
從《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》中可以看到，新型城鎮(zhèn)化道路與過去大肆圈地、盲目擴(kuò)張城市規(guī)模、大力建造新城和新區(qū)、無節(jié)制開發(fā)房地產(chǎn)、不顧環(huán)境生態(tài)承受壓力，甚至無所顧忌地破壞環(huán)境的城鎮(zhèn)化、城市化形成了鮮明對(duì)比。
中央現(xiàn)在對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求更多、更全面，標(biāo)準(zhǔn)更高，難度更大了。不過，一個(gè)擺在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面前的最為現(xiàn)實(shí)的問題就是建設(shè)資金從哪里來。
此前財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安曾公開表示，預(yù)計(jì)2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。原有城鎮(zhèn)化建設(shè)主要依賴財(cái)政、土地的投融資體制弊端已顯現(xiàn)，難以持續(xù)，亟須建立規(guī)范、透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制。
北京大學(xué)金融與證券研究中心主任曹鳳岐表示，城鎮(zhèn)化要大規(guī)模建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，建立公共服務(wù)體系，醫(yī)療、保險(xiǎn)、教育等也需要大量地投入。商品房和保障房建設(shè)、就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等，都需大量資金持續(xù)不斷地投入。
曹鳳岐認(rèn)為，要解決城鎮(zhèn)化巨大的資金需求，一方面要建立多層次、多樣化、市場(chǎng)化的投融資機(jī)制;另一方面要構(gòu)建政府、企業(yè)、個(gè)人多主體共同參與的成本分擔(dān)機(jī)制，最重要的是建立完善的財(cái)政金融支持和保障體系�！靶滦统擎�(zhèn)化過程中面臨的很多問題，都需要我們解放思想、開動(dòng)腦筋，需要政府、社會(huì)和公眾的共同參與，不然新型城鎮(zhèn)化很難成功�！辈茗P岐表示。
財(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆在此前舉行的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃新聞發(fā)布會(huì)上也曾表示，資金保障是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要條件。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中，我們?cè)谫Y金方面主要是通過體制上的創(chuàng)新等方式來解決。我們要加快財(cái)稅體制和投融資機(jī)制的改革，創(chuàng)新金融服務(wù)，放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，逐步建立多元化、可持續(xù)的資金保障機(jī)制。
在保障城鎮(zhèn)化建設(shè)資金方面，劉昆表示財(cái)政部將重點(diǎn)做好以下工作：一是加大地方政府債券支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的力度，依法賦予地方政府適度舉債權(quán)限，完善現(xiàn)行的地方政府債券制度，探索一般債券與專項(xiàng)債券相結(jié)合的地方政府舉債融資辦法。二是推廣使用政府與社會(huì)資本合作的模式，也就是PPP模式。政府通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等公開透明方式，事先明確收益成本機(jī)制，吸引社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司的管理，規(guī)范地方政府舉債行為，厘清企業(yè)與政府的關(guān)系，正確引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期，防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。
保險(xiǎn)資金促進(jìn)金融穩(wěn)定
《意見》顯示，保險(xiǎn)服務(wù)新型城鎮(zhèn)化有著明確的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，即探索保險(xiǎn)業(yè)服務(wù)新型城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制和有效模式，逐步使保險(xiǎn)業(yè)成為統(tǒng)籌發(fā)展多層次城鄉(xiāng)保障體系的重要支柱，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要融資渠道，成為完善社會(huì)治理和改進(jìn)公共服務(wù)的重要工具，成為新型城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)對(duì)災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。
保監(jiān)會(huì)副主席王祖繼日前在接受媒體采訪時(shí)稱，當(dāng)前，在中央財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)率及債務(wù)依存度不斷上升、地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷增大的情況下，城鎮(zhèn)化建設(shè)還存在巨大的資金缺口。“十二五”末，保險(xiǎn)資金將通過債券、股票等方式間接為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供資金，預(yù)計(jì)占保險(xiǎn)資金總量的60%至70%，總體規(guī)模將達(dá)到6.12萬億元至7.14萬億元。通過基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃、股權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)投資等方式，直接為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供資金，預(yù)計(jì)占保險(xiǎn)資金總量的10%至20%，總體規(guī)模將達(dá)到1.02萬億元至2.04萬億元。
中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)政策研究室副主任熊志國(guó)對(duì)此表示，在金融體系中，保險(xiǎn)資金是性質(zhì)比較獨(dú)特的一類資金。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)是需要大量資金投入以形成有效供給的三個(gè)領(lǐng)域。其中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求量最大，其建設(shè)周期一般較長(zhǎng)，保險(xiǎn)資金的長(zhǎng)期性特點(diǎn)同基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可實(shí)現(xiàn)良性匹配。
他認(rèn)為，保險(xiǎn)資金支持城鎮(zhèn)化建設(shè)有利于促進(jìn)金融穩(wěn)定�！百Y金的期限和結(jié)構(gòu)不匹配，遇到較大的沖擊，就有可能形成擠兌，放大金融風(fēng)險(xiǎn)。如果用保險(xiǎn)資金來支持這些長(zhǎng)期項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)就要小很多。從另一個(gè)角度看，保險(xiǎn)資金的長(zhǎng)期特性，有利于重大建設(shè)項(xiàng)目較好地穿越經(jīng)濟(jì)周期，防止大量壞賬對(duì)金融體系的沖擊�！毙苤緡�(guó)說。
在熊志國(guó)看來，保險(xiǎn)資金支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的相對(duì)成本較低。從財(cái)務(wù)管理的角度看，股權(quán)資金的資金成本高于債權(quán)資金。從不同債權(quán)資金來源看，保險(xiǎn)資金的成本也相對(duì)較低�，F(xiàn)在保險(xiǎn)資金的債權(quán)計(jì)劃、資金成本是在銀行貸款的基礎(chǔ)上有一定的折讓�？紤]到銀行貸款在貸款過程中產(chǎn)生的一些成本，保險(xiǎn)資金在成本上還是有明顯優(yōu)勢(shì)。與信托資金相比，保險(xiǎn)資金的成本優(yōu)勢(shì)就更加明顯。
PPP模式緩解財(cái)政壓力
新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要融資渠道除了保險(xiǎn)資金之外，PPP模式則被稱作是城鎮(zhèn)化投融資的模式創(chuàng)新。所謂PPP模式是指在政府公共部門與民營(yíng)部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能，同時(shí)也為民營(yíng)部門帶來利益。其運(yùn)行具有三個(gè)重要的特征，即伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。
清華大學(xué)建設(shè)管理系暨清華大學(xué)國(guó)際工程項(xiàng)目管理研究院教授王守清認(rèn)為，城鎮(zhèn)要可持續(xù)發(fā)展并保證居民的生活水平，居民、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)之間的集成與匹配，供需匹配與投融資機(jī)制聯(lián)動(dòng)非常重要，特別是其中的基礎(chǔ)設(shè)施含公用事業(yè)與公共服務(wù)等，是政府必須承擔(dān)的責(zé)任。但是基礎(chǔ)設(shè)施一般具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，僅僅依靠政府投資，會(huì)帶來較大的財(cái)政壓力。
據(jù)了解，財(cái)政部2013年底開始力推PPP模式。“在當(dāng)前創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制、著力化解地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、積極推動(dòng)企業(yè)走出去的背景下，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級(jí)，更是一次宏觀層面的體制機(jī)制變革�！必�(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉如此表述PPP模式的意義。
王守清解釋說，PPP項(xiàng)目涉及兩大核心參與主體，分別是政府(一般是地方政府)和企業(yè)(可以是國(guó)企、民企或外企)。政府應(yīng)對(duì)公眾負(fù)責(zé)，企業(yè)則應(yīng)分擔(dān)原本由地方政府承擔(dān)的部分或全部責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)。雙方在合作過程中各盡所能、各取所需，實(shí)現(xiàn)既充分發(fā)揮企業(yè)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，提高效率，又有效控制政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、有力保障社會(huì)公眾利益的目的。因此，良好的合作關(guān)系是PPP模式應(yīng)用成功的首要前提。為了確保合作的順利，在進(jìn)行法律和制度體系設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)特別重視政企的合作關(guān)系，以及對(duì)各類企業(yè)的一視同仁，不因企業(yè)性質(zhì)而區(qū)別對(duì)待，建立一元化市場(chǎng)。
不過王守清也指出，由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)多、涉及各方利益，在PPP法律和制度體系的構(gòu)建過程中，除了積極推進(jìn)已經(jīng)啟動(dòng)的國(guó)家層面的PPP立法，還要適時(shí)制訂全國(guó)性的PPP項(xiàng)目實(shí)施指南，以規(guī)范運(yùn)作。
他表示，要探討設(shè)立中央和省級(jí)PPP機(jī)構(gòu)，完善一站式透明審批機(jī)制，以提高效率，實(shí)現(xiàn)物有所值，以利于經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和傳播，避免重復(fù)交學(xué)費(fèi);要建立或完善公眾參與決策和監(jiān)管機(jī)制，以完善政府決策機(jī)制和彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足;要建立國(guó)家級(jí)補(bǔ)缺資金，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，平衡全國(guó)發(fā)展;要建立項(xiàng)目信息發(fā)布機(jī)制，保證公開、公平、公正，以預(yù)防腐敗和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。只有這樣才能保證我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。
完善財(cái)政金融支持和保障體系
對(duì)于解決城鎮(zhèn)化的資金需求，曹鳳岐認(rèn)為，最重要的是建立完善的財(cái)政金融支持和保障體系。
他表示，增加財(cái)政資金投入就要增加地方財(cái)政收入，協(xié)調(diào)中央和地方的稅收分成，增加地方財(cái)力，比如進(jìn)行房產(chǎn)稅試點(diǎn)等。要放開或者允許地方政府多渠道投資，增加縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增加縣級(jí)財(cái)政收入，加大財(cái)政支出力度。
“現(xiàn)在很多所謂的地方融資平臺(tái)、城投公司都是從商業(yè)銀行貸款，現(xiàn)在有20多萬億元的債務(wù)，有20%是不良資產(chǎn)。我們需要轉(zhuǎn)換思路，在有收入和利潤(rùn)的情況下，把各地城投公司變成一個(gè)股份有限公司，靠發(fā)股票和公司債籌措資金，為公共設(shè)施建設(shè)服務(wù)，而不能只依靠商業(yè)銀行貸款進(jìn)行融資。”他說。
在曹鳳岐看來，信托機(jī)構(gòu)要積極進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，探索以信托理財(cái)和設(shè)立資金池的方式，引導(dǎo)保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老基金、PE基金、海外資金以及其他社會(huì)資金參與國(guó)家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。制訂城鎮(zhèn)化金融專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)偏好，設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)容忍度，加大城鎮(zhèn)化金融的信貸支持力度。
“還必須充分發(fā)揮商業(yè)銀行的作用。我們還要依靠商業(yè)銀行的中長(zhǎng)期貸款、短期貸款、小額信貸和其他全方位金融服務(wù)，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)問題。商業(yè)銀行要綜合化經(jīng)營(yíng)，并進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新。”他說。
他認(rèn)為，受益于城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的壯大、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善以及進(jìn)城人口的消費(fèi)需求將成為商業(yè)銀行信貸投放的重要方向。商業(yè)銀行要努力配合各級(jí)政府做好資金籌措計(jì)劃，通過時(shí)間和期限的合理安排，創(chuàng)新并不斷豐富融資工具，協(xié)助地方政府防范和管理好金融風(fēng)險(xiǎn);把握城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，積極支持符合各地城鎮(zhèn)資源稟賦、具有發(fā)展前景的優(yōu)勢(shì)行業(yè)和企業(yè)。金融機(jī)構(gòu)要細(xì)分城鎮(zhèn)化中進(jìn)城人口的消費(fèi)金融市場(chǎng)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品服務(wù)于住房、耐用消費(fèi)品、教育文化等消費(fèi)型貸款需求。
曹鳳岐說，要發(fā)展民間資本主發(fā)起的風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的民營(yíng)銀行和其他民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)，用草根金融來支持草根經(jīng)濟(jì)和草根創(chuàng)業(yè)。城鄉(xiāng)一體化需要草根金融，草根金融是基層的微型金融機(jī)構(gòu)，適應(yīng)草根經(jīng)濟(jì)的小、散、弱、多，缺少抵質(zhì)押物，幾乎沒有正規(guī)財(cái)務(wù)報(bào)表等特點(diǎn)。草根金融機(jī)構(gòu)需要擁有專業(yè)的隊(duì)伍、獨(dú)特的流程和考核激勵(lì)機(jī)制，深植基層，服務(wù)于草根經(jīng)濟(jì)。金融改革要真正為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)，為小微企業(yè)服務(wù)，為草根創(chuàng)業(yè)者服務(wù)。
此外，他還表示要發(fā)展農(nóng)地金融，讓農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益成為農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)置業(yè)的資本，解決農(nóng)民工草根創(chuàng)業(yè)的融資需求�！敖ㄗh農(nóng)民不要輕易出賣土地，而是通過轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包和土地入股方式得到長(zhǎng)期收入。農(nóng)民也可通過農(nóng)村土地抵押獲得資金�！彼f。 |
